Малаев М.Г.

Резюме. В результате проведенного анализа закупочной деятельности медицинских организаций в 2014 году не удалось получить данных об улучшении действия системы закупок лекарственных средств после вступления в действие Федерального закона о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Введение

В имеющихся сложных экономических условиях и дефицита финансовых средств на передний план при осуществлении закупок лекарственных средств, необходимых для оказания медицинской помощи гражданам в соответствии с Программой государственных гарантий, выходит профессионализм заказчика. Профессионализм определяется наличием квалифицированных специалистов, обладающих не только теоретическими знаниями, но и практическими навыками, позволяющими обеспечивать закупочную деятельность в соответствии с требованиями законодательства.

Федеральным законом от 21.11. 2011 N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» ограничивается ассортимент лекарственных средств, применяемых при оказании медицинской помощи в рамках государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (далее – Программы госгарантий).

При лечении в стационарных условиях в соответствии с Программой госгарантий должно осуществляться обеспечение лекарственными препаратами для медицинского применения, включенными в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов (далее – перечень ЖНВЛП), а также входящих в соответствующий стандарт медицинской помощи (ст. 37 и ст. 80). Назначение и применение лекарственных препаратов, не входящих в перечень ЖНВЛП и стандарты медицинской помощи допускаются только по решению врачебной комиссии в случае индивидуальной непереносимости, а также по жизненным показаниям.

Для реализации Программы госгарантий необходимо планировать приобретение лекарственных средств в ассортименте, зависящем от вида оказываемой медицинской помощи, а также в количествах, рассчитанных на основании нормативов, установленных стандартами медицинской помощи, но с учетом имеющихся реальных условий оказания медицинской помощи и предельных цен, указанных в Государственном реестре цен.

Приобретение лекарственных средств по решению врачебной комиссии в случае выявления у конкретного больного индивидуальной непереносимости, а также по жизненным показаниям не может быть запланировано, поэтому лекарственные препараты в этих случаях могут приобретаться без проведения торгов у единственного поставщика. В случае признания конкретной закупки необоснованной или осуществленной с нарушениями требований Закона, виновные в нарушениях должны быть привлечены к административной ответственности в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Цель исследования

Целью настоящей работы явилось проведение анализа закупок лекарственных средств, необходимых для оказания бесплатной для граждан медицинской помощи в соответствии с территориальными программами госгарантий, в условиях действия Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – ФЗ-44).

Методология

В качестве объекта исследования были использованы размещенные на Официальном сайте РФ для размещения информации о размещении заказов (далее - Портал госзакупок) данные о контрактах, заключенных медицинскими организациями муниципальной и областной форм собственности в период с 1 января по 31 декабря 2014 года. В исследование включены данные о закупках лекарственных средств, размещенные 388 медицинскими организациями 6 областей Центрального федерального округа с населением 13 596,1 тыс. человек.

Результаты.

Всего на Портале госзакупок было размещено 38 204 карточек на контракты, заключенные медицинскими организациями, а также органами исполнительной власти в сфере здравоохранения. Из общего числа контрактов 13 208 контрактов (34,6% от общего числа контрактов) заключались на поставку лекарственных средств, в том числе 11 309 контрактов были заключены медицинскими организациями, а 1 899 контрактов были заключены по результатам централизованных закупок, проведенных органами исполнительной власти в сфере здравоохранения Белгородской, Брянской, Московской и Рязанской областей.

В 1-ом квартале было заключено 26,1% контрактов, во 2-ом квартале – 22,8% контрактов, в 3-ем квартале – 23,3% контрактов, а в 4-ом квартале 2014 года – 27,8% от общего числа контрактов на поставку лекарственных средств

Общая сумма контрактов, заключенных в 2014 году на поставку лекарственных средств, составила 13 277,2 млн. рублей. Вместе с тем в контракты, заключенные 73 медицинскими организациями, наряду с лекарственными средствами включалась продукция (продукты специализированного питания, дезинфицирующие средства, средства гигиены и т.п.), не имеющая отношения к собственно лекарственным средствам. Стоимость подобного рода продукции составила 131,4 млн. рублей (1,0% от общей суммы контрактов).

Средний годовой уровень расходов на приобретение лекарственных средств (таблица 1) составил 967 рублей в расчете на 1 жителя (от 384 руб./чел. во Владимирской области до 1 292 руб./чел. в Московской области).

Таблица 1. Данные о расходах на приобретение лекарственных средств (2014 год)

По результатам открытых аукционов, проводимых в электронном виде, было заключено 75,2% от общего числа контрактов, суммарная стоимость которых составила 96,8% от общей стоимости контрактов, заключенных на поставку лекарственных средств (таблица 2). Суммарная стоимость контрактов, заключенных без проведения торгов с единственным поставщиком составила 1,3% (10,3% от общего количества контрактов), а заключенных с поставщиками, предложившими более низкую цену (запрос котировок) – 1,6% от общей стоимости контрактов (14,5% от общего числа контрактов).

Таблица 2. Данные об использовании способов определения поставщика и стоимости заключенных контрактов (2014 год)

Полученные данные свидетельствуют о том, что в Брянской и Белгородской областях очень часто контракты заключаются с единственным поставщиком без проведения конкурсных процедур (25,3% и 30,2% от общего количества заключенных контрактов). В течение 2014 года удельный вес контрактов, заключаемых с единственным поставщиком, в Белгородской области возрос с 1,6% в 1-ом квартале до 11,5% в 4-ом квартале, а в Брянской области - с 5,9% до 13,6% от общего числа контрактов, заключенных в этих областях.

В Ивановской области в качестве способа определения поставщика распространен запрос котировок. Определение поставщика по результатам анализа цен, представленных заинтересованными лицами на планируемые к закупкам лекарственные средства, было проведено для заключения 38,1% заключенных контрактов на поставку лекарственных средств. Самый большой процент контрактов (89,6%) и наибольший процент стоимости продукции (99,1%), закупаемой по результатам открытых аукционов, проводимых в электронном виде, отмечается в Московской области.

Для обозначения объекта закупки было использовано 1 540 различных кодов, в том числе 13 кодов Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОК 004-93). В качестве сравнения можно привести приказ Минпромторга России от 31.03.2015 №656 «Об утверждении отраслевого плана мероприятий по импортозамещению в отрасли фармацевтической промышленности Российской Федерации». В этом приказе для обозначения 601 международных (непатентованных) наименований (далее - МНН) лекарственных средств использован всего лишь один код (24.42.1), обозначающий подгруппу «Средства лекарственные», входящую в группу «Препараты фармацевтические». Использование в качестве основы кода подгруппы «Лекарственные средства» в проставляемом в карточках заключенных контрактов семизначном коде, отмечалось только в 73,8% случаев кодирования объекта закупок.

Очень часто в карточках заключенных контрактов объект закупок обозначался такими фразами, как «закупка лекарственных препаратов», «согласно технического задания», «согласно договору», «на основании документации». Для описания объекта закупки могли использоваться названия кодов Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОК 034-2007) или даже сами коды этого классификатора, а также названия групп лекарственных средств по анатомо-терапевтической-химической классификации. Описание объекта закупки могло ограничиваться или МНН, или торговым названием, или лишь формой выпуска продукции (лекарственной формой). В качестве единиц измерения могли указываться человеко-часы или автомобиле-дни, дюжины или десятки пар. Вместо цены за единицу продукции могла быть указана стоимость всей продукции, поставляемой по контракту, стоимость одной таблетки или ампулы в упаковке, а также стоимость 1 килограмма, миллиграмма или миллилитра. Наличие грамматических ошибок в написании названий лекарственных средств, а также включение в одну графу информации, которая должна была быть распределена по шести графам в карточке заключенного контракта, делало невозможным проведение дальнейшего анализа представленных данных.

Во многих случаях не представляется возможным определение источника финансирования в связи или с отсутствием данных, или с обозначениями источника финансирования, одним словом «бюджет», или в связи с перечислением всех возможных источников финансирования.

Общая стоимость закупленных лекарственных средств, сопровождаемых данными, по разным причинам не поддающихся идентификации, составила 2 212,0 млн. рублей, т.е. 16,8% от общей суммы (таблица 3). Наиболее высокий (71,8% от стоимости закупленных лекарственных средств) уровень не поддающихся идентификации лекарственных средств отмечается в Брянской области.

Таблица 3. Полнота представления информации о закупленных лекарственных средствах

Суммарная стоимость экстемпорально изготавливаемых лекарственных средств в аптечных организациях, а также фармацевтических субстанций, необходимых для изготовления лекарственных препаратов в медицинских организациях, составила 77,3 млн. рублей (0,6% от общей суммы).

На основании данных об объекте закупки, указанных в карточках заключенных контрактов, удалось идентифицировать по МНН (или по замещающему МНН наименованию) лекарственные средства на 10 856,5 млн. рублей, из которых информацию о торговом названии, дозировке и фасовке имели лекарственные средства с общей стоимостью 4 449,2 млн. рублей. Полная информация об объекте закупок, включающая данные о производителе и стране производства, была указана для лекарственных средств, закупленных на 788,7 млн. рублей (6,0% от общей суммы). В 1-ом квартале полная информация об объекте закупки была представлена для лекарственных средств на сумму, составляющую 10,6%, во 2-ом квартале – 4,0%, в 3-ем квартале – 5,7% и в 4-ом квартале – 5,6% от стоимости закупленных в данном квартале лекарственных средств.

Общий ассортимент приобретенных лекарственных средств составил 1 376 международных наименований (включая замещающие наименования). АВС-анализ (таблица 4) показал, что 80% финансовых средств было затрачено на приобретение всего 135 МНН (9,8% от общего числа МНН), в то время как на приобретение 997 МНН было израсходовано всего 5% финансовых средств.

Таблица 4. Результаты АВС-анализа закупок лекарственных средств (2014 год)

Из общего ассортимента закупленных лекарственных средств 537 (39,0%) МНН входят в перечень ЖНВЛП, а 891 (64,8%) МНН – не входят в данный перечень (таблица 5). Необходимо обратить внимание на то, что вхождение в перечень ЖНВЛП определяется не только названием действующих веществ, но и формой выпуска продукции, поэтому одно и то же МНН может быть как среди входящих в перечень, так и среди не входящих в перечень ЖНВЛП.

Таблица 5. Данные об ассортименте закупленных лекарственных средств (2014 год)

Наименьший ассортимент лекарственных средств по количеству, но с максимальным удельным весом лекарственных средств, входящих в перечень ЖНВЛП, приобретался в 2014 году медицинскими организациями Брянской области, в которой отмечается самый низкий уровень затрат на приобретение лекарственных средств (в расчете на одного жителя). Противоположная картина наблюдается в Московской области, имеющей самый большой показатель расходов в расчете на одного жителя.

Удельный вес расходов на приобретение лекарственных средств, входящих в перечень ЖНВЛП, в 2014 году составил в среднем 74,3% от общей стоимости приобретенных лекарственных средств, а удельный вес потребительских упаковок этих лекарственных средств – 86,3% от общего числа единиц приобретенной продукции (таблица 6).

Таблица 6. Данные о закупках лекарственных средств, входящих в перечень ЖНВЛП (2014 год)

Наименьший уровень затрат на приобретение лекарственных средств, входящих в перечень ЖНВЛП, отмечается в Ивановской области (58,3% от общей стоимости приобретенных лекарственных средств), а наибольший уровень затрат – в Брянской области. При поквартальном анализе отмечается прогрессирующий рост удельного веса затрат на приобретение лекарственных средств из перечня ЖНВЛП в Московской и Рязанской областях, в то время как в Белгородской и Брянской областях отмечается обратная динамика.

При анализе ассортимента лекарственных средств, централизованно закупленных органами управления в сфере здравоохранения Белгородской, Московской и Рязанской областей (таблица 7), можно отметить, что расходы на приобретение лекарственных средств, входящих в перечень ЖНВЛП, не превышают 84% от стоимости закупленных лекарственных средств вне зависимости от степени централизации финансовых средств.

Таблица 7. Анализ централизованных закупок лекарственных средств, организованных органами управления в сфере здравоохранения

Лекарственные средства, входящие в перечень ЖНВЛП, подпадают под действие законодательства о государственном регулировании цен. Проведенное исследование показало, что средняя цена 1 потребительской упаковки из числа лекарственных средств, входящих в перечень ЖНВЛП, в среднем в 2,2 раза, меньше, чем цена единицы продукции, не имеющей зарегистрированной цены (таблица 8).

Таблица 8. Средняя стоимость одной единицы (потребительской упаковки) лекарственного средства (2014 год)

Можно отметить, что медицинские организации Московской области имеют возможность приобретать дорогостоящую продукцию, как входящую, так и не входящую в перечень ЖНВЛП. В отличие от всех прочих медицинские организации Ивановской области приобретают наименее дорогостоящие лекарственные средства из числа входящих в перечень ЖНВЛП, но в то же самое время приобретают довольно дорогостоящие лекарственные средства, не входящие в перечень ЖНВЛП.

Ассортимент приобретаемых лекарственных средств, а также стоимость единицы продукции, во многом зависит от вида медицинской организации и оказываемой медицинской помощи. Исследование показало (таблица 9), что оказание высокотехнологической помощи, например, в специализированных медицинских организациях, требует приобретения более дорогостоящих лекарственных средств. Участковыми больницами приобретался наименьший ассортимент, состоящий из наименее дорогостоящие лекарственных средств. Удельный вес расходов на приобретение лекарственных средств, входящих в перечень ЖНВЛП, оказался самым низким и составил всего 54,3% от общей суммы расходов.

Таблица 9. Анализ закупок лекарственных средств в зависимости от вида медицинской организации

Анализ изменения средней стоимости одной потребительской упаковки, проведенный по кварталам, не выявил закономерных изменений ни в целом по всем областям, ни по отдельным областям, ни по видам организаций, ни по отношению к перечню ЖНВЛП.

Рейтинговый анализ расходов на приобретение лекарственных средств показал, что в каждой области имеется свое распределение затрат и свой лидер по уровню затрат на приобретение данного лекарственного средства (таблица 10).

Таблица 10. Лекарственные средства, занявшие 1-ое место по уровню расходов (2014 год)

Приобретение в плановом порядке лекарственных средств, используемых для реализации Программы госгарантий, регламентировано не только перечнем ЖНВЛП, но и стандартами медицинской помощи, утвержденными приказами Министерства здравоохранения Российской Федерации. Проведенный анализ приобретенных в 2014 году лекарственных средств с учетом этих законодательно установленных ограничений показал, что целевым назначением на реализацию государственных гарантий было использовано только 69,9% финансовых средств (таблица 11). Обращает на себя внимание очень высокая стоимость лекарственных средств, не входящих в стандарты медицинской помощи, даже если эти лекарственные средства входят в перечень ЖНВЛП.

Таблица 11. Анализ расходов на приобретение лекарственных средств и средней стоимости 1 единицы (2014 год)

С целью проведения сравнительного анализа цен, указанных в карточках заключенных контрактов, с предельными ценами, зарегистрированными производителями ЖНВЛП, из всей группы лекарственных средств были выделены лекарственные средства с полной информацией об объекте закупки, входящие в перечень ЖНВЛП. Исследование показало (таблица 12), что фактические расходы на приобретение лекарственных средств составили в среднем 75,7% от расходов, которые были бы в случае приобретения этих товаров по предельным ценам, указанным в Государственном реестре цен (с учетом 10% НДС). Наибольшая условная (расчетная) экономия финансовых средств за счет снижения цен на приобретаемую продукцию получена в Белгородской области.

Таблица 12. Данные об экономической эффективности проведенных закупок лекарственных средств

Проведение данного анализа по отдельным медицинским организациям показало, что фактическая суммарная стоимость приобретенных лекарственных средств превышает расчетную стоимость в 27% медицинских организаций. Наиболее часто такое превышение отмечается среди медицинских организаций Брянской области (в 33,3% медицинских организациях), а также среди медицинских организаций Рязанской области (в 37,5%). При централизованных закупках, проводимых Министерством здравоохранения Рязанской области, также отмечается 10% превышение фактической стоимости приобретенных лекарственных средств над стоимостью, рассчитанной с применением зарегистрированных максимально возможных цен.

Проведенный анализ позволил отметить, что по ценам, не превышающим предельные цены, закупаются 71,6% потребительских упаковок на сумму, составляющую 52,9% от общей стоимости приобретенных лекарственных средств (диаграмма 1).

Диаграмма 1. Данные о приобретении лекарственных средств в зависимости от уровня превышения фактической цены над зарегистрированной ценой

По ценам, превышающим предельно установленные более, чем на 30%, приобретаются 1,2% упаковок, а суммарная стоимость лекарственных средств, приобретенных по значительно завышенным ценам, составила 1,6% от общей стоимости закупленных лекарственных средств. Общая сумма дополнительных затрат, понесенных медицинскими организациями в связи с приобретением лекарственных средств по ценам, превышающим предельные цены (с НДС), составила 4,1% от общей стоимости лекарственных средств, имеющих зарегистрированную цену.

В 2014 году медицинскими организациями закупались лекарственные средства, производимых в 49 странах. Удельный вес лекарственных средств российского производства составил 31,2% по сумме расходов и 72,7% по количеству потребительских упаковок (таблица 13). Следом за лекарственными средствами российских производителей по уровню расходов на их приобретение следуют производители из Германии, Италии, а также Индии, лекарственные средства из которой занимают второе место после российских производителей по удельному весу прио